Créer une maison de retraite - un EHPAD : coût et étapes de la création

Comment créer un EHPAD ? Les différentes étapes

Afin de répondre à cette question, il convient de préciser quelques éléments importants :

• La création d'une maison de retraite ou d'un EHPAD [Etablissement d'Hébergement pour Personnes Âgées Dépendantes (concept mis en place dans le cadre de la médicalisation des maisons de retraite (arrêté du 26 avril 1999 - Annexe I, puis loi 2002-2))] suppose - depuis la loi portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (loi HPST n°2009-879 du 21 juillet 2009) ains que le décret d'application réformant la procédure d'autorisation administrative pour la création, la transformation ou l'extension des établissements et services sociaux et médico-sociaux (décret n°2010-870 du 26 juillet 2010) que la demande réponde à un appel à projet.
  
  Ainsi, le nouveau dispositif inverse le processus d'autorisation.
  Les projets de création - et également de transformation ou d'extension - s'inscrivent désormais en réponse à des appels à projet lancés, seuls ou conjointement, par les financeurs : Préfets de Région, directeurs généraux des Agences Régionales de Santé (ARS), présidents de Conseils Généraux, sur la base de diagnostics et états de besoins réalisés au sein de chacun des territoires (schémas et programmes).
  
  Cette nouvelle procédure d'autorisation par appel à projets est entrée en vigueur depuis le 1er août 2010.
  
  >> En ce qui concerne les EHPAD, l'appel à projet est lancé conjointement par les deux autorités ARS et Conseil Général.
  
  Jusqu'alors, la demande de création d'un EHPAD émanait du promoteur / porteur de projet qui - à l'appui des Schémas départementaux d'Organisation Sociale et Médico-Sociale (Schémas Gérontologiques pour les EHPAD) et autres données (dont les données Insee par exemple...) - réalisait son dossier qu'il déposait ensuite auprès des autorités compétentes ("autorités de tutelle"), à savoir le représentant de l'Etat dans le département - la DDASS - et le Conseil Général du département d'implantation envisagé pour le projet.
  Ces autorités émettaient un avis avant la présentation du dossier devant le CROSMS (Comité Régional d'Organisation Sociale et Médico-Sociale).
  
  
  
• Depuis la mise en place de la nouvelle procédure d'appels à projet, ceux-ci sont demeurés relativement rares, en raison du contexte de financement très difficile et fortement contraint, et suite à l'accroissement des autorisations de création accordées dans la décennie précédente, et il convient dès lors aujourd'hui de surveiller les avis d'appel à projet lancés par les autorités compétentes.
  
  Ainsi, les Préfets, les Présidents de Conseil Général, les directeurs généraux d'ARS engagent une procédure d'appel à projet pour sélectionner les projets à partir d'un cahier des charges qu'ils ont établi et lorsqu'ils disposent des moyens nécessaires et des orientations définies dans les différents schémas - schéma régional ou SROMS (Schéma Régional d'Organisation Médico-Sociale), schémas départementaux (dont le Schéma Gérontologique pour les EHPAD) - et programmes dont le PRIAC (PRogramme Interdépartemental d'ACcompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie) pour le secteur médico-social.
  
  Le PRIAC est un outil plus récent qui a été institué par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, et qui vise à mieux identifier et inscrire dans le temps, les priorités de financement au niveau régional.
  Il constitue un outil de programmation régional et pluriannuel qui organise l'adaptation et l'évolution de l'offre régionale de prise en charge et d'accompagnement des personnes en situation de handicap (enfants et adultes) et des personnes âgées dépendantes, et fixe sur cinq ans les priorités régionales et interdépartementales de financement des créations, extensions et transformations de places en établissements et services médico-sociaux à destination des personnes âgées dépendantes et des personnes handicapées.
  Son champ d'action est donc plus vaste que celui du Schéma Gérontologique du point de vue du territoire couvert (régional vs départemental) et du secteur dont relèvent les ESSMS (EHPAD, pour les Personnes Âgées, mais aussi IME, MAS, SSIAD, FAM pour les Personnes Handicapées...).
  
  Les besoins à couvrir par un appel à projet sont également déterminés en tenant compte de tous les outils de planification en vigueur et notamment les différents plans d'action nationale (Plan Alzheimer pour les Personnes Âgées).
  Ainsi, cette nouvelle procédure d'appel à projet permet de mettre en concurrence les projets susceptibles de répondre aux besoins définis par les autorités sur la base des outils de planification.
  
  
  

• L'appel à projet fait l'objet d'une publication par chacune des autorités compétentes pour délivrer l'autorisation : l'avis d'appel à projet
  Celui-ci est consultable sur le site de ces instances.
  
  >> A noter que la date de clôture de l'appel à projet ainsi que les critères de sélection des projets sont précisés dans l'avis d'appel à projet.
  
  
  
• Les autorités compétentes arrêtent un calendrier prévisionnel des appels à projet.
  Ce calendrier prévisionnel peut être annuel ou pluriannuel et a un caractère indicatif.
  Il recense les besoins, par catégorie d'ESSMS, pour lesquels les autorités compétentes envisagent de procéder à un appel à projets durant la période considérée.
  Il peut être révisé en cours d'année en cas de modification substantielle.
  Il est publié au recueil des actes administratifs de chaque autorité compétente.
  Il est d'autant plus important qu'il permet aux porteurs de projet de création d'ESSMS d'anticiper la constitution de leur dossier, au vu des délais impartis ensuite pour répondre aux avis d'appel à projet.
  
  
  
• En effet, la réponse à un avis d'appel à projet nécessite la constitution d'un dossier, conformément au cahier des charges défini par les autorités compétentes.
  
  >> A noter que le délai de réponse imparti est relativement court : de 60 à 90 jours.
  
  Le contenu du dossier de candidature en réponse à l'avis d'appel à projet est précisé par le décret n° 2010-870 du 26 juillet 2010 (Art R313-4-3 du CASF).
  
  Un arrêté du 30 août 2010 précise par ailleurs le contenu minimal de l'état descriptif des principales caractéristiques du projet déposé dans le cadre de la procédure de l'appel à projet mentionnée à l'article L. 313-1-1 du CASF.
  
  
  
• Le cahier des charges de l'appel à projet rappelle et précise les besoins à satisfaire ainsi que le cadrage du projet (critères de sélection, modalités de notation, délai de réception des réponses, modalités de dépôt, pièces justificatives à fournir...) et les modalités de financement.
  
  
  
• La phase d'instruction du dossier par les autorités compétentes commence alors qui comprend une vérification de la complétude du dossier (à cet égard, les instructeurs peuvent être amenés à demander au porteur de projet de compléter son dossier pour ce qui concernce les seuls éléments de candidature), puis une analyse du projet.
  Le Président de la Commission de Sélection peut solliciter de la part des instructeurs une proposition de classerment des projets.
  
  
  
• Le dossier est ensuite présenté par les instructeurs à la Commission de Sélection.
  Celle-ci est composée d'usagers et de représentants des autorités publiques auxquels s'ajoutent d'autres membres avec voix consultative (gestionnaires d'établissements, personnes qualifiées...).
  La commission de sélection peut être amenée à demander à un porteur de projet de préciser ou compléter le contenu de son projet dans un délai de quinze (15) jours suivant la notification de la demande, laquelle est notifiée à l'ensemble des candidats pour information dans un délai de huit (8) jours suivant la réuion de la commission.
  L'avis de la Commission est rendu sous la forme d'un classement des projets à l'issue de sa délibération.
  Elle est publiée selon les même modalités que l'avis d'appel à projet.
  
  
  
• Le classement rendu par la Commission de Sélection est un avis obligatoire mais qui ne lie pas les autorités compétentes pour l'autorisation.
  Il ne constitue qu'un acte préparatoire à leur décision.
  En effet, si les autorités sont obligées de procéder par procédure d'appel à projet, elle ne sont toutefois pas tenues de suivre le classement de la commission.
  Dans ce cas, elles en informent la commission sans délai et invoquent les motifs de leur décision.
  
  C'est aux autorités compétentes que revient la décision d'autorisation qui est publiée selon les mêmes modalités que l'avis d'appel à projet.
  Elle est en outre notifiée au candidat par LRAR ainsi qu'aux autres candidats.
  La décision doit intervenir dans un délai de six (6) mois après la date limite de dépôt des projets.
  Le commencement d'exécution de l'autorisation doit intervenir dans un délai de trois (3) ans, faute de quoi l'autorisation devient caduque.
  
  
  
• L'autorisation mentionnée à l'article L. 313-1-1 ou son renouvellement sont valables sous réserve du résultat d'une visite de conformité aux conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement mentionnées au II de l'article L. 312-1 dont les modalités sont fixées par décret et, s'agissant des EHPAD, de la conclusion de la convention tripartite mentionnée à l'article L.313-12.
  
  L'autorisation n'est donc valable que sous réserve du résultat de cette visite de conformité qui conditionne la seule validité de l'autorisation mais qui est sans effet sur la date d'autorisation (article L.313-6 du CASF) ainsi que sur le décompte des délais du régime de l'évaluation.
  
  Les articles D.313-11 et D.313-13 du CASF précisent que, deux mois avant l'ouverture de l'ESSMS autorisé, la personne morale ou physique, détentrice de l'autorisation, saisit les autorités compétentes pour que la visite de conformité soit conduite, au plus tard trois semaines avant la date d'ouverture.
  Il en résulte que la réalisation de la visite de conformité intervient avant la date d'ouverture de l'ESSMS.
  
  L'article D.313-12 précise quant à lui que, sauf dans le cas d'un renouvellement d'autorisation, la demande de visite prévue à l'article D.313-11 est accompagnée d'un dossier comportant à la fois :
  
  Plusieurs projets :
  - Projet d'établissement ou de service mentionné à l'article L. 311-8
  - Règlement de fonctionnement mentionné à l'article L. 311-7
  - Livret d'accueil mentionné à l'article L. 311-4
  
  Ainsi que les éléments suivants :
  - Description de la forme de participation qui sera mise en oeuvre conformément à l'article L. 311-6
  - Modèle du contrat de séjour ou du document individuel de prise en charge mentionnés à l'article L. 311-4 et, le cas échéant, modèle du contrat mentionné au dernier alinéa de l'article L. 342-1
  - Plans des locaux
  - Tableau des effectifs du personnel, l'état du personnel déjà recruté et le curriculum vitae du directeur
  - Budget prévisionnel pour la première année de fonctionnement et la première année pleine.
  
  >> Il convient de noter que , pour des raisons à la fois d'efficience de la règle et de simplification administrative, lors d'une prochaine réforme, il est prévu que la visite de conformité, dans le cadre du renouvellement des autorisations des ESSMS, soit supprimée.

• Parallèlement, en tant qu'Etablissement Recevant du Public (ERP), l'EHPAD ne pourra ouvrir au public s'il n'a pas précédemment respecter la réglementation en matière de sécurité incendie et d'accessibilité.
  Les EHPAD étant classés en type J (Structures d'accueil pour personnes âgées ou personnes handicapées), ils doivent de ce fait répondre aux exigences des textes réglementaires s'appliquant à ce type d'établissement.
  
  Le promoteur devra dès lors prévoir la constitution de deux dossiers, le 1er avant la construction de son établissement, le second avant l'ouverture :
  
  Dossier permettant de vérifier la conformité d'un ERP avec les règles de sécurité et d'accessibilité
  
  La vérification de la conformité d'un ERP avec les règles de sécurité comprend deux étapes :
  
  - L'examen d'un dossier réunissant tous les documents relatifs aux dispositions prises pour assurer la sécurité, l'évacuation, l'emplacement de divers équipements à risques, au moment des permis de construire,
  
  Ce dossier fait l'objet de formulaires "Cerfa" de demande d'autorisation de construire, d'aménager ou de modifier un ERP tels que fixés par l'arrêté du 21 novembre 2011, qui fixe notamment les modèles des deux formulaires suivants :
  
  « Demande d'autorisation de construire, d'aménager ou de modifier un établissement recevant du public (ERP) » ;
  
  « Dossier spécifique permettant de vérifier la conformité des établissements recevant du public aux règles d'accessibilité et de sécurité contre l'incendie et la panique ».
  
  Cet arrêté est entré en vigueur le 1er janvier 2012 et s'applique à toutes les nouvelles demandes d'autorisations de construire, d'aménager ou de modifier un ERP déposées à compter de cette date.
  
  - Des vérifications qui ont ensuite lieu directement dans l'établissement, notamment par la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité.
  
  Mesures d'exécution et de contrôle
  
  Ces mesures sont assurées par le maire, le représentant de l'Etat dans le département et la commission de sécurité.
  
  Le contrôle
  
  La vérification et le contrôle du respect de la réglementation interviennent au cours de la construction ou des travaux d'aménagement, avant l'ouverture au public des établissements, en cas de réouverture si l'établissement a été fermé plus de 10 mois et au cours de l'exploitation.
  
  Le contrôle est organisé de 2 façons :
  - Par les constructeurs, installateurs et exploitants, qui font vérifier périodiquement l'établissement par des organismes ou des personnes agréés.
  - Par l'administration ou par les commissions de sécurité. Ce qui ne dégagent par les constructeurs, installateurs et exploitants de la responsabilité qui leur incombe.
  
  Ainsi, les établissements font l'objet de visites périodiques de contrôle, avant l'ouverture et pendant l'exploitation, par la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité.
  Ces visites ont pour but de s'assurer du respect de la réglementation, mais aussi de suggérer des améliorations et des modifications.
  
  IMPORTANT
  
  Tous les éléments mentionnés ci-dessus sont extraits du site du Ministère de l'Ecologie, du Développement Durable et de l'Energie.
  Pour plus d'information sur les ERP et la règlementation applicable en matière de protection contre les risques incendie et de panique ainsi qu'en matière d'accessibilité, il convient de consulter le site en http://www.developpement-durable.gouv.fr/Etablissements-recevant-du-public,13420.html

Notes

La nouvelle procédure d'autorisation des établissements et services sociaux et médico-sociaux par appel à projet, un guide méthodologique pour la mise en œuvre de la procédure généralisée d'appel à projet et l'élaboration du cahier des charges, ainsi que d'autres documents d'information sur ce thème, sont téléchargeables sur les sites :

• de la CNSA, en http://www.cnsa.fr/article.php3?id_article=778
  
  
• du Ministère des Affaires sociales et de la Santé, en
  http://www.social-sante.gouv.fr/espaces,770/personnes-agees-autonomie,776/informations-pratiques,1329/les-etablissements-et-services,853/procedure-d-appel-a-projet-et-d,12182.html
  
  

Les textes de référence pour la nouvelle procédure d'appel à projet sont téléchargeables sur le site legifrance.gouv.fr et sur le site du Ministère :

• Décret n° 2010-870 du 26 juillet 2010 relatif à la procédure d'appel à projet et d'autorisation mentionnée à l'article L. 313-1-1 du code de l'action sociale et des familles
• Arrêté du 30 août relatif au contenu minimal de l'état descriptif des principales caractéristiques du projet déposé dans le cadre de la procédure de l'appel à projets mentionnée à l'article L. 313-1-1 du code de l'action sociale et des familles
• Circulaire n° DGCS/5B/2010/434 du 28 décembre 2010 relative à la procédure d'appel à projet et d'autorisation des établissements et services sociaux et médico-sociaux
  
  

Des exemples d'avis d'appel à projet ainsi que de calendrier prévisionnel sont par ailleurs consultables sur les sites des ARS.

Qu'en est il du coût de création d'un EHPAD ?

Il apparaît que la structure idéale (d'un point de vue financier / rentabilité) se doit d'offrir 80 lits environ et on peut estimer que le coût de rachat d'une telle structure oscille entre 10 et 15 millions d'euros.

La raréfaction du crédit va peut-être ralentir le nombre de transactions de rachat d'établissements (sauf pour les groupes ayant négocié des lignes de crédits pour leur croissance avant la crise) et les créations seront elles-mêmes ralenties pour les mêmes raisons, à savoir la complexification des montages financiers pour le financement des murs.

Ajoutons la réforme du LMP (Loué Meublé Professionnel) qui va imposer aux grands opérateurs de faire appel non plus à de grands investisseurs (capables, avant la réforme, de financer un grand nombre de lots / chambres), mais à une multitude de petits investisseurs, rendant plus longue la commercialisation et plus lourde la gestion des investisseurs propriétaires des chambres d'un établissement.